尽管多地已扩大贷款额度和使用范围，但公积金的制度属性决定，其在实际运用中仍面临多重约束，难以取代商业贷款成为住房按揭的主流工具。
作者：田国宝封图：图虫创意
3 月 16 日，深圳市人民政府印发《深圳市住房公积金管理办法》。除国家规定的五类强制缴存单位外，其他单位、个体经营者及自由职业者等灵活就业人员，均可按规定缴存、提取和使用公积金；同时，个人缴存比例可自愿提高。
同日，鄂尔多斯市发布 2026 年住房公积金 10 项惠民政策，将公积金使用范围扩大至物业费、取暖费、住宅专项维修资金、购房契税及租房等领域，并降低组合贷款首付比例、延长购房提取及贷款期限。
今年以来，上海、成都、沈阳、银川、厦门、福州、太原、郑州、西安、桂林、长春等数十个城市，已对住房公积金相关政策进行调整，部分城市调整力度明显超出市场预期。
全国主要城市密集调整公积金政策并非偶然。2025 年底召开的中央经济工作会议提出"深化住房公积金制度改革"；2026 年全国两会，这一表述被正式写入政府工作报告，为各地政策调整提供了明确方向。
一位地方公积金中心负责人对经济观察报表示，尽管多地已扩大贷款额度和使用范围，但公积金的制度属性决定，其在实际运用中仍面临多重约束，难以取代商业贷款成为住房按揭的主流工具。
方向
从各地政策动向看，本轮公积金制度改革主要集中在四个方面。
首先，提高贷款额度与支持力度。
2 月 25 日，上海"沪七条"落地，将家庭首套住房公积金贷款最高额度由 160 万元提升至 240 万元；叠加多子女家庭、绿色建筑等因素，单笔最高贷款额度可达 324 万元，成为全国上限最高的城市。
3 月 9 日，成都市就公积金新政公开征求意见，提出单缴存人最高贷款额度由 60 万元提高至 80 万元，双缴存人由 100 万元提高至 120 万元；购买现房或城市更新拆迁住房的，额度还可上浮 20%。
此外，太原将公积金贷款到期年龄由 65 岁延长至 68 岁；沈阳将"商转公"比例由 60% 提高至 80%，并将新市民贷款限额提升至基础额度的 1.3 倍；郑州对装配式商品住宅的贷款额度上浮 20%。
其次，拓宽提取与使用场景。
鄂尔多斯推出的 10 项新政，使其成为提取场景覆盖最广的城市之一。公积金除用于房贷和房租外，还可用于物业费、取暖费、契税及住宅专项维修资金，并覆盖夫妻双方父母及子女。
福州新政新增装修提取，购房满 6 个月、5 年内可按 1500 元 / 平方米一次性提取；购买车库、车位提取取消时间限制；建造、翻建、大修提取期限延长至三年。
成都则将城市更新出资、重大疾病支出纳入提取范围，覆盖配偶、父母及子女，并通过系统联网实现材料简化。
东吴证券测算，仅装修和物业费等新增场景，即有望盘活约 1800 亿元存量公积金。
第三，扩大制度覆盖范围。
传统上，公积金主要覆盖机关、企事业单位及部分企业职工。本轮改革中，多地将灵活就业人员纳入体系。
深圳新规明确，个体经营者及自由职业者可全面参与缴存、提取与使用，个人缴存比例最高可自愿提高至 12%。
与此同时，多地强化家庭代际互助机制：福州将互助范围扩大至省内；鄂尔多斯明确"一人支出、全家支持"；银川对直系亲属购房及契税提取取消附加限制。
第四，推进异地互认与跨区域流动。
福州将异地公积金贷款纳入利率优惠范围；武汉扩大异地贷款适用范围至全国，并取消户籍限制；厦门取消省内异地购房提取的户籍和工作证明要求。
在全国层面，跨区域资金统筹调剂机制加速推进，"商转公"互认逐步扩围。鄂尔多斯将组合贷首付比例降至 15%，购房提取期限统一延长至 5 年内，并允许多次提取。
上述公积金中心负责人指出，异地互认及资金统筹，有助于缓解区域间资金"旱涝不均"，显著提升整体使用效率。
空间
长期以来，受审批严格、放款周期较长及额度偏低等因素影响，公积金整体使用效率相对有限。根据《全国住房公积金 2024 年年度报告》，全国缴存余额已达 10.9 万亿元。
一位参与房改的人士对经济观察报表示，公积金本质上是住房互助资金。作为强制性缴存制度，若使用效率偏低，将加重单位与职工负担；只有实现高效循环，制度才具备现实意义。因此，本轮改革的核心在于盘活存量资金。
在其看来，公积金遵循"多缴多贷、少缴少贷、不缴不贷"的原则，客观上更倾向于收入稳定群体。在实际效果上，三四线城市的制度价值往往高于一二线城市，对刚需群体的意义也大于改善型需求。
一位房企人士表示，过去由于公积金回款周期较长，开发商并不鼓励购房者使用公积金贷款，尤其在一二线城市，其对总房价的覆盖能力有限。但近两年，在市场环境变化下，房企开始主动引导客户使用组合贷款。
在他看来，购房者支付首付后资金趋紧，月供压力随之而来。若可优先使用公积金账户余额偿还部分贷款，有助于缓解初期现金流压力，为家庭提供过渡空间。
多地政策还通过多子女家庭、绿色建筑等加成机制，提高贷款上限，并通过代际互助提升可贷额度。
不过，上述公积金中心负责人强调，尽管名义额度上调，但实际可贷额度仍受账户余额、缴存年限、还款能力及房屋评估价值等因素约束。
一方面，公积金属于"职工 + 单位"共同缴存的封闭资金池，并非商业银行信贷资金，风险由全体缴存人共同承担，因此必须通过额度控制和资格审查防范风险。
另一方面，额度存在刚性约束。即便政策上限提高，实际发放额度仍难以达到上限。一位购房者表示，其缴存 15 年、账户余额超过 30 万元，但最终仅获得 80 万元贷款。
因此，在购房领域，公积金难以成为主导工具；但在租房、装修、物业费、取暖费及维修基金等小额支出场景中，其作用正在显现。
上述参与房改的人士指出，在当前存量规模较大的背景下，改革既要提升使用效率，也需关注制度可持续性。"一旦使用率接近 90% 的警戒线，可能引发新的风险。"
其认为，公积金应定位为政策性互助工具，而非市场化杠杆。改革目标在于解决"看得到、用不了"的问题，而非将其演变为无约束的福利工具。制度空间最终取决于执行精细度与资金池健康状况。
改革
住房公积金制度改革的再次提速，背后是三十多年的制度演进。1990 年代，中央决定停止福利分房、推进住房商品化和社会化、实现货币化分配。
上述参与房改的人士说，彼时，公房已经成为多数单位的沉重负担，所以，房改是必然的。但房改面临的最大难题是担心商品房建了没人买。在这种背景下，新加坡中央公积金制度成为重要的参考对象。
1991 年 5 月，上海住房制度改革五项措施落地，公积金为其中一项，由此，全国首个地方性住房公积金制度诞生。此后，北京、天津、南京、武汉等城市相继试行。到 1993 年底，公积金在全国 26 个省份 131 个城市落地。
1994 年 7 月，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》明确将"建立住房公积金制度"列为房改基本内容；1998 年，国务院发文停止福利分房；1999 年 4 月，《住房公积金管理条例》正式出台。
此后 20 年，公积金成为住房市场化改革的重要推手，累计发放个人住房贷款 6.5 万亿元，提取 9.4 万亿元用于住房消费，支持数亿职工"住有所居"。
《住房公积金管理条例》经历过两次修订，其中 2002 年第一次修订主要针对公积金管理体制和风险监管等方面；2019 年第二次修订则主要涉及简政放权、优化服务和提升效率，更多是为了方便提取使用。
公积金诞生于住房短缺时代，但在城镇化率提升、人口结构变化及住房供给充足背景下，原有机制逐渐显露局限。
根据现行条例，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。但实际上，目前多数城市的公积金使用范围已经远远超出了条例规定，因此业内普遍认为，条例将再次修订，甚至上升为法律。
原来的公积金使用"重购轻租、重贷轻提"，导致使用效率不高，资金沉淀问题突出。截至 2024 年末，缴存余额达 10.9 万亿元，但个贷率仅 74%，提取人数占比 46.1%，大量资金处于沉淀状态。
东吴证券测算显示，公积金制度改革有望释放超过 5000 亿元资金，对消费形成实质拉动。
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